Una
Constitución progresista y laica…
Hace 100 años, en agosto
de 1921, se sancionó una Constitución pionera en la provincia de Santa Fe. El
proyecto, de avanzada en materia de derechos sociales y laicismo, quedó trunco
por los avatares políticos de esos años. Oscar Blando reconstruye aquí su
historia y rinde un homenaje a aquella propuesta progresista.
© Escrito el martes 13/08/2012 por Oscar Blando y publicado en el Diario La Vanguardia de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República de los Argentinos.
El
13 de agosto de 1921 se sanciona en Santa Fe un texto que es con justicia
citado como referente de una de las reformas institucionales más progresistas
de su época en la Argentina, avanzada en Latinoamérica y adscripta al
constitucionalismo social como lo fueron la Constitución de México de 1917 y la
de Weimar de 1919. Casi 28 años antes de la Constitución de 1949, aquel texto
incorporaba por primera vez el reconocimiento de los derechos sociales
estableciendo las transgresoras “Bases del régimen económico y del trabajo” y
consagraba, entre otros logros institucionales, el régimen municipal autonómico
permitiendo las formas semi directas de democracia (referéndum, plebiscito y
revocatoria de mandatos) y el voto de los extranjeros y las mujeres (con
derecho a elegir y ser elegidas a nivel local). También por primera vez,
propuso un Estado laico, separando Iglesia y Estado. Esa Constitución que no
pudo ser aplicada pese a su unánime sanción en 1921, fue puesta en vigencia en
1932 durante el Gobierno del Dr. Luciano Molinas. Una aviesa intervención
federal en 1935 frustraría el gobierno santafesino y anularía esa Constitución.
Hoy, a 100 años de su sanción, constituye un antecedente imprescindible para el
derecho público provincial argentino y en especial para la Provincia de Santa
Fe, que más temprano que tarde, reformará su actual Constitución de 1962 y
seguramente incorporará a la nueva carta magna provincial, algunas de las
sabias instituciones que aquella consagraba.
LA
CONSTITUCIÓN Y EL CONTEXTO HISTÓRICO POLÍTICO.
En
los comienzos del Siglo XX la crisis del capitalismo había conducido a la
primera gran guerra europea. Frente a ello aparecieron experiencias que fueron
parte de una respuesta política y social a “ese capitalismo desembridado de la
belle èpoque”. La revolución alemana de noviembre de 1918, así como la
instauración de la república de Weimar y su Constitución un año más tarde,
fueron parte de ese intento superador: la alternativa republicana intentó
proyectar su vocación democratizadora a todos los ámbitos, mostrando que la
parlamentarización y la democratización de las anquilosadas estructuras
políticas del Imperio eran inseparables de la parlamentarización y de la
democratización radical de las estructuras económicas, comenzando por la gran
empresa capitalista y por las concentraciones cuasi-feudales de la tierra. La
conquista y defensa de la democracia política, en otras palabras, no podía
entenderse al margen de la democracia económica, industrial y agraria. Y la
profundización de ambas, a su vez, constituía el horizonte irrenunciable de un
republicanismo socialista digno de ese nombre.
Dos
años antes, se dicta la Constitución Mexicana de 1917, que fue la primera
Constitución que al epíteto de política agregó el de “social” y se proyectó a
la humanidad. En una línea similar puede citarse a la Constitución soviética de
1918, constituyendo, ambas, “hijas de sendos intentos de republicanización
revolucionaria, las que importaban el reconocimiento de derechos sociales
dirigidos a asegurar las condiciones materiales para el ejercicio de la
libertad”.
Casi 28 años antes de la Constitución
de 1949, aquel texto incorporaba por primera vez el reconocimiento de los
derechos sociales estableciendo las transgresoras “Bases del régimen económico
y del trabajo” y consagraba, entre otros logros institucionales, el régimen
municipal autonómico.
A
su vez, el período delimitado por las dos guerras mundiales durante el siglo XX
es para la Argentina un laboratorio de intensas transformaciones. Un pasaje
entre dos Argentinas signado por tres grandes portales: el de 1912, con la
ampliación de la ciudadanía política de la mano de la democracia electoral y la
imposición de la obligatoriedad del sufragio; el de 1930, como epicentro de una
crisis del modelo de acumulación y de la dominación política; y la coyuntura
crítica alrededor del año 1945, de la que emergería un nuevo sujeto político,
el peronismo.
Fruto
de aquellas reformas electorales, a partir de 1911, e impulsadas por el
Presidente Roque Sáenz Peña -la ley de enrolamiento general, la de formación
del padrón electoral y la de elecciones nacionales o ley “Sáenz Peña”
propiamente dicha- se inicia el período del radicalismo en el poder entre 1916
y 1928.
Uno
de los primeros distritos en los que la reforma política de 1912 permite el
acceso del partido radical al poder político es Santa Fe. Desde esa fecha
inaugural para la democracia electoral y hasta 1930 el sistema de partidos en
el espacio provincial se organiza sobre la base de la centralidad del
radicalismo como partido de gobierno, con características de partido
predominante y una alta conflictividad interna. Esa capacidad electoral del
radicalismo potencia los enfrentamientos en el seno de la organización y
termina por conformar dos fuerzas electorales diferenciadas y competitivas: la
Unión Cívica Radical (UCR) Santa Fe, antipersonalista; y la UCR Comité Nacional
yrigoyenista. Mientras tanto, el Partido Demócrata Progresista (PDP), se afirma
como partido de oposición, con un fuerte peso en la zona sur de la provincia,
una interesante participación parlamentaria y un alto protagonismo en el debate
político ideológico que caracteriza a la política santafesina en los primeros
años de la década del veinte. Uno de los puntos más álgidos de ese debate, que
desdibuja las fronteras partidarias, se constituye a partir del reconocimiento
de la necesidad de reformar la constitución provincial vigente desde comienzos
del siglo. Esa reforma será impulsada sustancialmente por el partido de
Lisandro de la Torre y durante el radicalismo en el gobierno, será sancionada
en 1921, la Constitución.
EL
MALESTAR CON LA CONSTITUCIÓN.
Como
ha señalado el historiador Diego Roldán: «La Constitución de 1921 se
convertiría en una bisagra en el pasado de la Provincia de Santa Fe donde
competirían proyectos e identidades divergentes: la oposición entre la
centralización y la descentralización, entre la laicización y el catolicismo,
entre la modernización y el tradicionalismo».
El
texto se adscribe, como fue dicho, a las líneas conceptuales del llamado
«constitucionalismo social», que inauguraron sólo unos años antes en el mundo
las Cartas de México (1917) y la de Weimar (1919), pero, además, propone una
reforma progresista de importancia: el cambio de relación entre Iglesia y
Estado y, con él, introduce en el debate político ideológico la “cuestión
religiosa”, recuperando la vieja tradición laicista inaugurada en la Provincia
por Nicasio Oroño. Laicismo y cuestión social serían, en definitiva, las claves
de la resistencia a la nueva Constitución y a los gobiernos que la impulsaron.
El
punto de partida de los reclamos reformistas de la Constitución de 1900 por
entonces vigente en Santa Fe tiene como punto de referencia a la Liga del Sur
fundada por Lisandro de la Torre en 1908. Esta agrupación representaba el
reclamo de ciertas fracciones de la burguesía comercial, financiera y agraria
sureñas de concluir con el marginamiento en las decisiones de poder. La Liga del
Sur procuraba un doble objetivo: sacudirse el peso de la sujeción política de
la burocracia instalada en la capital provincial y estimular un conjunto de
transformaciones en las instituciones políticas -especialmente municipales- de
la Provincia.
En
efecto, el programa de la Liga del Sur pretendía ensanchar las bases de
legitimidad política: reformando la composición del cuerpo electoral;
introduciendo la representación de las minorías a través del sistema de lista
incompleta; reconociendo a cada distrito rural el derecho de elegir por el voto
de los nacionales e incluso de los extranjeros a las autoridades policiales, a
la Justicia de Paz, a las Comisiones de Fomento (que hasta entonces las elegía
el Gobernador) y al Consejo Escolar. Pero sustancialmente la Liga pretendía
“romper con la estructura monolítica del poder provincial” y para ello la
propuesta reconocía por primera vez “la autonomía municipal para las ciudades
de Rosario y Casilda” y el “Intendente municipal electivo”. Este reclamo de
descentralización y de mayor participación política exigía para su
formalización la reforma de la Constitución de 1900, temas todos que fueron
incorporados luego a la Constitución de 1921.
Es
así que en el Capítulo III que se refiere al “Régimen Electoral” de la Constitución
de 1921 se establece que la “representación política, tiene por base la
población” y en el caso del Senado será elegido uno por departamento, salvo la
ciudad capital que elegiría dos senadores y Rosario tres. También amplía la
base electoral: se otorga el derecho al sufragio a los extranjeros y a las
mujeres el de elegir y ser elegidas para los cargos locales. Pone límite a los
grandes poderes del Gobernador: no sólo impide su reelección y la del Vice,
sino incrementa las atribuciones del Poder Legislativo contemplando la facultad
de las Cámaras de abrir por sí mismas y prorrogar sus sesiones, de
autoconvocarse cuando un asunto de grave interés lo requiera y designar
comisiones investigadoras con amplios poderes.
Laicismo y cuestión social serían, en
definitiva, las claves de la resistencia a la nueva Constitución y a los
gobiernos que la impulsaron.
El
nuevo texto, que vino a suplantar la Constitución de comienzos del siglo XX en
Santa Fe, consagró, antes que en la Nación, los derechos de los trabajadores y
de los más necesitados y para evitar las “venganzas políticas” de los
gobiernos, garantizó la estabilidad del empleado público. Estableció las “Bases
de un Régimen Económico y del Trabajo” de vanguardia: fijaba la jornada máxima
de labor y el salario mínimo; destinaba una parte de la renta fiscal para la
construcción de casas para obreros; aseguraba la higiene en los lugares de
trabajo y propendía al establecimiento de cámaras de arbitraje con
participación patronal y obrera. Propuso una nueva concepción del rol del
Estado como regulador de las políticas públicas en el ámbito económico y
social. Garantizó la progresividad en materia tributaria, propendiendo a la
eliminación de impuestos que pesasen sobre los artículos de primera necesidad.
Esbozó, seguramente influido por el Grito de Alcorta, una reforma agraria que,
entre otras cosas, gravaba la tenencia especulativa de la tierra.
La
Constitución de 1921 combatió la centralización del poder y reconoció (lo que
para afrenta de los santafesinos, aún no hemos logrado) la autonomía municipal,
y en 1933, estando en vigencia esa Constitución, las ciudades de Santa Fe y
Rosario pudieron dictar sus propias Cartas Orgánicas. También la Constitución
reconoció más de 70 años antes que en la Nación las formas semi directas de
democracia: referéndum, iniciativa y revocatoria a nivel local. Asimismo
garantizó la inamovilidad de los jueces mientras durase su buena conducta, creó
la Corte Suprema compuesta por cinco jueces y un Procurador y estableció el
jury de enjuiciamiento para magistrados.
La
nueva Constitución eliminó el Preámbulo y, en consecuencia, quitó toda invocación
al origen divino, lo cual introdujo el concepto de laicidad y una nueva
relación entre Estado e Iglesia, cuestión que traería el mayor tema de
resistencia y conflicto, pese a que consagraba una sana combinación entre
prescindencia religiosa del Estado y la expresa garantía para la libre
profesión del culto, impidiendo leyes que lo restrinjan.
El
carácter laicista se afirmaba con otros dos preceptos: por un lado, suprimiendo
para el Gobernador y Vice el requisito de pertenecer a la religión católica en
cuanto al juramento para la asunción de los cargos, el que fue reemplazado por
la promesa de cumplir con la Constitución, y por otro, estableciendo con más
claridad que la Ley 1420 que le educación en la Provincia sería “gratuita,
integral y laica” creando “el fondo de la educación común que estaría formado
por el 25%, como mínimum, de las rentas generales de la Provincia”.
Como
diría Lisandro de la Torre, gran impulsor de ese texto: esa Constitución
seguiría la gran tradición de reformas laicas introducidas en la Nación y en
las provincias: “la secularización de los cementerios, el registro civil, el
matrimonio civil, la enseñanza laica”.
SANCIÓN
Y DESCONOCIMIENTO DE LA CONSTITUCIÓN.
La
Constitución no pudo ponerse en vigencia en 1921 pese a la unánime sanción de
los constituyentes electos por el voto popular (radicales y demócratas
progresistas) porque fue desconocida por un simple decreto del Gobernador
Enrique Mosca.
El
“argumento” justificatorio de esa decisión fue la prórroga del mandato de la
Convención. Las verdaderas razones políticas fueron otras. La discusión sobre
la legalidad del procedimiento que culminó con la promulgación de la
Constitución esconde en realidad el temor que generó su contenido entre los más
poderosos. Los dos núcleos de resistencia a su sanción, dirá Marta Bonaudo,
pueden sintetizarse en el modo a través del cual la propuesta -intentando
garantizar una práctica democrática amplia- atenúa las condiciones
distorsionadas de representación, legitima el espacio fiscalizador de la
oposición y rompe con los cánones de la “política criolla”. La segunda razón de
la resistencia, sin dudas, es la llamada “cuestión religiosa”.
El
comienzo de los debates, se produjo el 18 de abril de 1921 y en la sesión del
1° de junio de ese año, ante la imposibilidad material de dar íntegro
cumplimiento a la ley de reforma dentro del plazo fijado, la Convención
resolvió, por unanimidad, prorrogar sus sesiones hasta el 15 de agosto. Sin
embargo, las mismas culminaron dos días antes, el 13 de agosto de 1921, dándose
por clausurada las sesiones y constituyéndose en la fecha de la sanción de la
Constitución. La nueva Carta Provincial debía entrar en vigencia a partir del
1° de diciembre de 1921.
El “argumento” justificatorio de esa
decisión fue la prórroga del mandato de la Convención. Las verdaderas razones
políticas fueron otras. La discusión sobre la legalidad del procedimiento que
culminó con la promulgación de la Constitución esconde en realidad el temor que
generó su contenido entre los más poderosos.
Sin
embargo, el Gobernador Enrique Mosca mediante un mero decreto del Poder
Ejecutivo desconoció la Constitución instigado por un telegrama conminatorio
enviado -al inicio de la sesiones de la Convención- por el Ministro del
Interior Ramón Gómez al Gobernador de Santa Fe, en el que “por especial encargo
del presidente de la República” (Hipólito Irigoyen), le advertía sobre los
peligros del nuevo texto. En dicho telegrama, el Ministro le dirá al
Gobernador: “las luchas religiosas, que dividieron a la humanidad pertenecen a
una época remota…renovar su discusión podría parecer inusitado…”. Y culmina
apelando a la “restauración de las bases esenciales de la nacionalidad” y al
Gobernador Mosca le reclama “poner una vez más al servicio de tan elevados
fines todos los justos prestigios de su acción ciudadana…”.
El
27 de agosto de 1921, el Gobernador Mosca “cumple” con los deseos
gubernamentales nacionales y mediante un decreto “Resuelve: no reconocer valor
alguno a los actos realizados por la Convención con posterioridad a la fecha en
la que, de acuerdo con el artículo tercero de la Ley 2003, terminó su mandato”.
El Ejecutivo santafesino “se había convertido en abogado del desconocimiento”.
La
discusión política, pero especialmente jurídica y constitucional sobre la
cuestión de la prórroga del mandato de la Convención Constituyente dio origen a
un arduo debate doctrinario que duró más de una década. Este se reprodujo
cuando el Gobernador demócrata progresista Luciano Molinas puso en vigencia, en
1933, la Constitución de 1921.
VIGENCIA
DE LA CONSTITUCIÓN E INTERVENCIÓN FEDERAL: RÉQUIEM PARA UN GOBIERNO Y UNA
CONSTITUCIÓN PROGRESISTA.
El
debate en torno a la Constitución de 1921 y su núcleo principal de disputa
ideológica, el carácter laico de la misma, reconfigurará el alineamiento
partidario e intrapartidario y también permitirá una modificación de actitudes
y posicionamientos de otros actores sociales.
La
controversia trajo consecuencias políticas y conflictos en el seno de los
partidos que disputaban el poder en Santa Fe. El radicalismo, que había apoyado
la reforma constitucional y triunfado en las elecciones obteniendo la mayoría
de los convencionales, sufre divisiones que repercutirán con posterioridad
negativamente. Quien había sido presidente de la Convención, el ex gobernador
radical Manual Menchaca, y que había defendido férreamente la Constitución,
junto a un grupo de correligionarios se aleja del partido y conforma lo que se
denominó “radicalismo opositor”. El PDP, en cambio, mantiene las consignas
reformistas y ello se convierte en una importante bandera de lucha antagónica.
La Constitución de 1921, abandonada por los conflictos del radicalismo, se
constituirá en un verdadero programa de gobierno demoprogresista (pese a que no
era su propuesta original) que mantendrá en cada contienda electoral y pondrá
vigencia en 1932, al alcanzar el gobierno provincial Luciano Molinas. Lo dice
Lisandro de la Torre en el prólogo al libro de Napoleón Pérez “La verdadera
Constitución progresista de Santa Fe”: “estamos en vísperas de la asunción del
gobierno por el partido que durante once años reclamó la vigencia de la
Constitución de 1921 y su victoria permitirá implantarla”.
El
gobernador Molinas cumplió su palabra y el 4 de mayo de 1932 firmó el decreto
de promulgación de la Constitución de 1921 iniciando una administración
caracterizada por la transparencia, la honradez y por el marcado tono
progresista de su gestión en lo político y social.
Los
avances institucionales políticos y sociales empezaron a ser vistos con
preocupación por los conservadores y por el propio gobierno de Justo. Santa Fe
era «un mal ejemplo» para el resto de las provincias asoladas por las políticas
recesivas, el fraude y la escandalosa corrupción. Un gobierno honesto, que
favorecía a los sectores populares, que impulsaba el desarrollo, iba
absolutamente en contra de los principios de los fraudulentos gobernantes que
ocupaban la Rosada y contra las «arraigadas» convicciones del poder real. Había
que castigar además a Lisandro de la Torre por su «insolencia» al denunciar el
negociado de las carnes que involucraba a ministros del gobierno, y había que
hacerlo rápido porque faltaban meses para las elecciones en Santa Fe donde se
descontaba el triunfo de la Torre, por su trayectoria y por el buen gobierno
que había hecho su partido. Otro tema importante era que la Concordancia
necesitaba garantizar su sucesión tras el final de mandato de Justo y, para
eso, los votos de Santa Fe en el colegio electoral eran fundamentales frente a
los seguros fracasos en la Capital, Córdoba y Entre Ríos. En efecto, los
electores presidenciales demócratas progresistas de la provincia de Santa Fe
unidos a los electores radicales de otros distritos (Capital Federal, Córdoba,
Entre Ríos y Tucumán), aun sin contar con las minorías ya existentes,
aniquilaban la continuidad de la Concordancia en la próxima renovación
presidencial.
Como
dirá Félix Luna: ¡Una simple suma condenaba a Santa Fe!
El gobernador Molinas cumplió su
palabra y el 4 de mayo de 1932 firmó el decreto de promulgación de la Constitución
de 1921 iniciando una administración caracterizada por la transparencia, la
honradez y por el marcado tono progresista de su gestión en lo político y
social.
Entre
las muchas armas políticas utilizadas por el gobierno conservador para
sostenerse en el poder (junto al fraude y la violencia política) se encontraba
la intervención federal a las provincias. En los últimos días de septiembre de
1935 entra sorpresivamente al Senado un proyecto de ley para intervenir Santa
Fe bajo el pretexto de que allí se estaba aplicando la Constitución de 1921,
que a juicio del Ejecutivo Nacional, era nula.
En
un hecho sin precedentes, el proyecto de intervención fue aprobado sobre tablas
en el Senado Nacional ante las airadas protestas de varios senadores entre los
que se destacaron Lisandro de la Torre[1] y
Francisco Correa. La iniciativa girada a Diputados no pudo ser tratada ante la
falta de quórum y la finalización de las sesiones ordinarias, por eso Justo
decide la intervención por decreto. La hipocresía llegó a su punto culminante
con el Ministro del Interior de Justo, el ex radical Leopoldo Melo, que había
dicho que antes de intervenir Santa Fe “se cortaría la mano”, pero, como dijera
luego con ironía Luciano Molinas, fue él quien redactó el decreto de
intervención y “no murió manco”.
El
3 de octubre de 1935, Justo envía la intervención a Santa Fe, destituyendo al
gobierno de Molinas y anulando la Constitución de 1921. Concluía así una
administración progresista legitimada por el mandato popular que cumplió su
promesa de poner en vigencia la Constitución de 1921.
Con
ese acto intervencionista se expresaba lo peor de un período trágico para la
República -la década infame- asentado sobre el irrespeto a las instituciones
democráticas, la apelación al fraude y a la violencia. Como señaló Félix Luna
refiriéndose a esa época: “El campeonato de la infamia lo ganaba la
intervención en Santa Fe porque en ese episodio se reunieron todas las mañas
del régimen gobernante: la duplicidad de Justo, la hipocresía que hacía cubrir
con solemnes palabras los actos más injustificables, la frialdad en el cálculo
de tiempo y oportunidad, el desprecio por la voluntad mayoritaria y la opinión
pública. Fue el hecho más innoble, más irritante, más condenable de la década
clausurada el 4 de junio de 1943”.
EL
HOMENAJE…
Hoy,
a 100 años de la sanción de la Constitución santafesina de 1921, es justo
rendir homenaje a los Convencionales que la sancionaron, a los dirigentes
políticos que la impulsaron y defendieron, y a los gobernantes que la pusieron
en vigencia. También tener más que nunca presente este antecedente
imprescindible para el derecho público provincial argentino y especialmente
para la Provincia de Santa Fe que más temprano que tarde, reformará su actual
Constitución de 1962 y seguramente incorporará a la nueva carta magna
provincial, algunas de las sabias instituciones que aquella consagraba.
*El
presente artículo es una versión sintética de lo expuesto en el libro «La
Constitución de 1921. La verdadera Constitución progresista de Santa Fe»
(Editorial Laborde) y, por razones de formato, hemos eliminado la mayoría de
las referencias bibliográficas.
[1]Lisandro
de la Torre con su habitual elocuencia dijo en el debate del Senado: «Santa Fe
debe ser avasallada porque su partido mayoritario me ha proclamado a mí
candidato a gobernador de la provincia; Santa Fe debe ser avasallada en
revancha del debate sobre la investigación del comercio de carnes. No bastaba
con dejar en pie todos los vicios revelados por la investigación, más lozanos
que nunca; no bastaba con que el monopolio mantenga su dominio imperturbable de
detrimento de la riqueza del país; no bastaba con que la sangre de un senador
por Santa Fe haya manchado este recinto, cobardemente asesinado; no bastaba con
que se le niegue a la madre del muerto el derecho de querellar; no bastaba con
que la Justicia no se interese en recibir los testimonios formidables que yo
revelé en esta Cámara; no bastaba todo eso. ¡Era necesaria, todavía, la
venganza!». El aludido senador por Santa Fe asesinado en el recinto el 23 de
julio de 1935, fue Enzo Bordabehere.
DOCTOR EN DERECHO.
PROFESOR DE GRADO
(DERECHO POLÍTICO) Y POSGRADO (DERECHO CONSTITUCIONAL PROFUNDIZADO, ELECTORAL Y
PARLAMENTARIO) EN LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNR Y EN OTRAS UNIVERSIDADES.
EX
DIRECTOR DE REFORMA POLÍTICA Y CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE santa fe.
