El endeudamiento durante la presidencia de Mauricio Macri…
Enumerar
las cifras que exponen la magnitud y el costo de la deuda pública incurrida
durante la presidencia de Mauricio Macri es un ejercicio masoquista pero
ineludible para comprender el formidable lastre financiero que su gobierno
legará a quien lo suceda en diciembre. Describir algunas de las estratagemas
legales de las que se valió el oficialismo para contraerla puede servir para
revelar el desapego institucional que caracterizó a su gestión desde el inicio.
Ambas cuestiones se abordan a continuación.
La magnitud de la deuda
La información más reciente sobre la
deuda del gobierno nacional publicada en la página oficial del Ministerio de
Hacienda incluye los datos al cierre del segundo trimestre de 2019 y, por lo
tanto, no refleja aún los efectos de la recaída devaluatoria padecida en
agosto, especialmente el deterioro inevitable de los índices que miden
distintos aspectos de la deuda en relación al producto interno bruto (PIB).1
Al 30 de junio de este año, la deuda
pública total del gobierno nacional sumaba U$S337.267 millones, 115.000
millones de dólares más que los U$S222.703 millones de deuda que Macri heredó
del gobierno anterior (sin incluir en el punto de partida los reclamos de los
fondos buitre por U$S17.962 millones cuyo pago Macri decidió saldar tan pronto
asumió).
Esa deuda equivalía al 80,7% del PIB al
final del primer semestre y es probable que cuando termine 2019 el gobierno
nacional les deba a sus acreedores más dinero que el que los argentinos
producimos en un año. Recordemos que cuando Macri inició su mandato, en
diciembre de 2015, la deuda pública de la administración central representaba
solo 52,6% del PIB (y menos del 50% si se excluye el reclamo de los fondos
buitre).
El costo financiero de la deuda
Pagar los intereses de la deuda pública
nos costará este año casi el doble de lo que nos costó durante el último año de
gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. En 2015 los servicios de interés
equivalieron al 2% del PIB y al 7,9% de los recursos tributarios; este año se
estima que insumirán no menos del 3,7% del PIB y el 16,1% de la recaudación
impositiva.
Tampoco es una ganga el costo que debe
pagar el país por los U$S44.100 millones que el Fondo Monetario Internacional
ya le prestó al gobierno de Macri. Cuando Nicolás Dujovne anunció la firma del
acuerdo stand-by, en junio de 2018, el entonces ministro de Hacienda argumentó
que “el FMI es el financiamiento más barato que tenemos disponible”. Dujovne
tenía razón, pero la palabra clave de su frase es “disponible”, no “barato”.
Sumando cargos y comisiones, el FMI cobra aproximadamente 4% anual por cada
dólar que nos presta.
Es una tasa más económica que el 9% o 10% que el mercado
le hubiera exigido al gobierno en aquel momento, cuando el riesgo país, que
mide la diferencia entre el rendimiento de un bono soberano argentino y uno del
gobierno de los Estados Unidos de duración similar, oscilaba entre los 500 y
600 puntos básicos (y ni hablar ahora que esa brecha supera los 2.200 puntos).
Pero ese cálculo es mera especulación teórica porque en la práctica el mercado
internacional de deuda ya estaba clausurado para la Argentina desde febrero de
2018. La comparación relevante debería ser con el interés que pagan para
financiarse los demás países.
Por ejemplo, en nuestra región, Chile, Perú y
Uruguay pueden conseguir financiamiento en dólares del sector privado a un
costo igual o menor al que nos cobra el FMI y a plazos más largos. En una época
de tasas de interés tan bajas, cuando no insignificantes, o incluso negativas,
el costo de financiarse con el Fondo no es precisamente barato.
La composición de la deuda
El volumen y el costo de la deuda son
solo una parte del problema. También debe preocuparnos en qué moneda nos hemos
obligado a repagarla y a quiénes se la debemos, porque esos datos influyen
sobre la dificultad para refinanciarla.
Al 30 de junio de este año, el 76,8% de
la deuda pública estaba denominado en moneda extranjera (comparado con el 69,3%
en 2015), y el peso de esa deuda, medida en relación con las exportaciones, no
ha cesado de engordar año tras año desde que nos gobierna Macri: 212% en 2015,
252% en 2016, 296% en 2017 y 328% en 2018.
En diciembre de 2015, la deuda del
gobierno nacional considerada “externa” porque sus acreedores residen en el
extranjero representaba el 28,5% del total (y equivalía apenas al 13,9% del
PIB); al 30 de junio de este año, la deuda externa ya ronda el 50% del total (y
equivale al 40,1% del PIB).
Según cálculos del Observatorio de la
Deuda Externa de la Universidad Metropolitana de la Educación y el Trabajo
(UMET), al final de la presidencia de Fernández de Kirchner los acreedores de
casi dos tercios de la deuda del gobierno nacional eran entidades del sector
público (64,0% sector público, 23,8% sector privado y 12,2% organismos
multilaterales y bilaterales). Esa relación se invirtió durante la presidencia
de Macri: al 30 de junio de 2019, la deuda del gobierno nacional estaba en
manos de acreedores privados en un 42,8%, de organismos multilaterales y
bilaterales en un 20,2% y del sector público en un 37 por ciento.
Es decir, tras tres años y medio de
gobierno de Macri, no solo debemos más dinero que antes, sino que se lo debemos
sobre todo a acreedores privados extranjeros y en moneda extranjera.
La carga adicional de la deuda de las provincias
Entre marzo de 2016 y diciembre de
2017, trece provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires emularon al
gobierno nacional y emitieron títulos de deuda denominados en moneda extranjera
por un total de U$S11.581 millones, principalmente para financiar gasto
corriente en pesos. Incluso la provincia de Buenos Aires primereó a la Nación
vendiendo U$S1.250 millones de bonos en dólares a una tasa de 9,13% en marzo de
2016. Debe haber contribuido al éxito de la operación que las autoridades
bonaerenses no reprodujeron en el prospecto que les entregaron a los inversores
la queja de su gobernadora por haber recibido “una provincia quebrada”.
Las provincias deberán devolver los
dólares obtenidos mediante esas emisiones con los pesos cada vez más devaluados
provenientes de su recaudación tributaria o de las regalías hidrocarburíferas,
en los casos de aquellas provincias productoras de hidrocarburos que las
cedieron en garantía, lo cual generará una presión adicional sobre el mercado
de cambios cada vez que tengan que pagar los servicios de interés y capital.
Vencimientos de deuda durante el próximo mandato
presidencial
Según los cálculos del Ministerio de
Hacienda basados en las cifras y el tipo de cambio al 30 de junio de 2019, el
próximo presidente deberá afrontar durante sus cuatro años de mandato
vencimientos de capital e intereses de la deuda pública del gobierno nacional
por un total de U$S202.077 millones: U$S44.232 millones de capital y U$S16.606
millones de intereses en 2020, U$S34.848 millones de capital y U$S12.119
millones de intereses en 2021, U$S39.997 millones de capital y U$S10.363
millones de intereses en 2022, y U$S35.686 millones de capital y U$S8.223
millones de intereses en 2023. El 75% de esa deuda está denominada y debe
pagarse en moneda extranjera.
Debido a la fecha de corte del 30 de
junio, esas cifras no incluyen los U$S5.400 millones del último tramo del
préstamo stand-by que el FMI le transfirió al gobierno en julio pasado ni,
claro está, los U$S5.400 millones del tramo siguiente cuyo desembolso fue
suspendido por el organismo. Tampoco reflejan los pagos de capital por un monto
equivalente a U$S7.000 millones de las letras del tesoro de corto plazo en
dólares y pesos, cuyos vencimientos fueron diferidos para el año próximo por
decisión unilateral del gobierno.
Cien años y cincuenta y siete mil millones de deuda a
sola firma
El gobierno desafió la legalidad para
concretar las dos operaciones de deuda más emblemáticas de su gestión: el bono
centenario y el préstamo del FMI que nos endeudaron, respectivamente, por el
período más prolongado y por el monto más grande de nuestra historia como
nación independiente.
En junio de 2017, la República
Argentina resolvió endeudarse en dólares por U$S2.750 millones,
comprometiéndose a pagar un interés anual de 7,125% durante los cien años
siguientes. Por “República Argentina” debe entenderse “Luis Andrés Caputo”, el
nombre del único funcionario público que firmó la Resolución 97-E/2017 del
Ministerio de Finanzas mediante la cual nuestro país emitió los bonos con vencimiento
en el año 2117 que instrumentaron esa obligación secular.
La emisión del bono centenario es
apenas un ejemplo, pero tal vez el más elocuente, de una táctica legal que el
gobierno de Macri perfeccionó para conseguir sus objetivos financieros ahorrándose
las molestias del debate parlamentario y el escrutinio público. Consistió en
circunscribir al máximo y diluir en ambigüedades las disposiciones generales
incluidas en la ley formal y reservar para la reglamentación posterior,
mediante decreto del presidente o mera resolución de alguno de sus
subordinados, la facultad decisiva de precisar los detalles verdaderamente
relevantes de la legislación.
La secuencia legislativa utilizada para
aprobar y disponer la emisión del bono centenario ilustra el método: El
artículo 60 de la ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Público Nacional establece que las operaciones de crédito
público del gobierno nacional deben ser autorizadas por la ley de presupuesto o
por una ley específica que debe indicar, “como mínimo”, ciertas características
de las operaciones, entre las que se incluye “el plazo mínimo de amortización”,
pero no dice nada sobre el plazo máximo.
Acatando formalmente ese requisito, el
artículo 34 de la ley 27.341 del Presupuesto 2017 y su planilla anexa,
sancionados a instancias del Poder Ejecutivo, habilitaron al gobierno nacional
a realizar operaciones de crédito público con plazos mínimos de entre noventa
días y cuatro años, pero obviaron señalar sus plazos máximos. El decreto
29/2017 del presidente Macri implementó dicha autorización facultando al
Ministerio de Finanzas a emitir títulos públicos por hasta U$S20.000 millones y
determinar las “épocas, plazos, métodos y procedimientos” de su emisión. Fue en
ejercicio de dicha facultad que el entonces ministro Caputo dictó la Resolución
97-E/2017 y dispuso la emisión del bono de cien años de duración.
Una lectura superficialmente literal de
ese encadenamiento de normas justificaría la decisión de Caputo con el argumento
de que la Ley de Administración Financiera no requería que la Ley de
Presupuesto señalara un plazo máximo, los legisladores omitieron indicar uno y
el presidente le delegó al ministro la potestad de fijarlo. Sin embargo, esa
interpretación soslaya los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad que
deben satisfacer los actos administrativos, en especial cuando se ejecutan en
ejercicio de facultades discrecionales.
Es a la luz de esos principios que debe
interpretarse la expresión “como mínimo” que precede la lista de
características de las operaciones de crédito público que, conforme el artículo
60 de la Ley de Administración Financiera, debía precisar la Ley de Presupuesto
del ejercicio 2017. Tal vez hubiera sido razonable y proporcional que el ministro
Caputo aprovechara la laguna normativa de la Ley de Administración Financiera y
la omisión de un plazo máximo en la Ley de Presupuesto para resolver la emisión
de un bono con treinta años de plazo, un período equivalente al de otros
títulos públicos que ya estaban en circulación.
Pero la misma lógica no se
aplica a la emisión de un bono centenario inédito, cuyas características
extraordinarias no fueron anticipadas en el mensaje del Poder Ejecutivo que
prologó el proyecto de ley de presupuesto enviado al Congreso, contempladas por
las Cámaras en el debate que precedió a su sanción, o mencionadas por el
Presidente en los considerandos del decreto que le delegó a Caputo la facultad
de endeudar a sus compatriotas por un siglo.
Un año más tarde, el gobierno volvió a
utilizar el método de endeudamiento “a sola firma” cuando en junio de 2018 le
pidió al FMI una línea de crédito stand-by de U$S50.000 millones (incrementada
a U$S57.000 millones en septiembre), de la cual ya retiró U$S44.679 millones y
pugna por obtener otros U$S5.400 millones antes del final del mandato de Macri.
No hay ley del Congreso, decreto del
Presidente o resolución ministerial que haya dispuesto específicamente
endeudarnos de esa manera y por semejante monto con el FMI. La única evidencia de
la voluntad del Estado argentino son las firmas de Nicolás Dujovne y Federico
Sturzenegger, que por entonces ocupaban los cargos de ministro de Hacienda y
presidente del Banco Central, al pie de la carta de intención, de fecha 12 de
junio de 2018, enviada a la directora gerente del Fondo Christine Lagarde,
“solicitando formalmente un acuerdo stand-by del FMI”.
El gobierno volvió a recurrir a una
interpretación literal del texto del artículo 60 de la Ley de Administración
Financiera para justificar que fueran suficientes las firmas de Dujovne y
Sturzenegger para pedirle miles de millones de dólares prestados al FMI como
antes adujo que le alcanzaba con la de Caputo para endeudarnos por cien años.
En el caso del stand-by se aferra al último párrafo del artículo, que
“exceptúa” del requisito de autorizar las operaciones de crédito público
mediante la ley de presupuesto o una ley específica si se trata de “operaciones
de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo nacional con los organismos
financieros internacionales de los que la Nación forma parte”. Sería un
argumento atendible si se tratara de uno de los préstamos considerados
“normales” por los reglamentos del FMI, cuyos desembolsos anuales no pueden
superar el 145% de la cuota del país miembro en cada uno de los tres años de
duración del acuerdo.
Pero el préstamo stand-by solicitado por Dujovne y
Sturzenegger es un acuerdo de “acceso excepcional” cuyo monto equivale
aproximadamente al 1.270% de la cuota que paga nuestra nación para “formar
parte” del FMI y representa el crédito más grande en toda la historia del
organismo.
¿Cuál sería el límite de la duración de
un bono o de la magnitud de un crédito del FMI implementados sin autorización
legal si prevaleciera esta interpretación literal de las disposiciones del
artículo 60 de la Ley de Administración Financiera? Los antecedentes
mencionados sugieren que no los habría. Según esa lógica, quien pidió cincuenta
mil millones, podría pedir cien mil millones, y quien nos endeudó hasta el año
2117, también podría colocar un bono “perpetuo”, como los que antaño emitieron
el Reino Unido y los Estados Unidos.
El Congreso sancionó la Ley de
Administración Financiera en 1992 y el texto de las dos disposiciones
mencionadas de su artículo 60 –la omisión del plazo máximo en la lista de
características del endeudamiento que deben ser autorizadas por ley y la
excepción para los créditos de los organismos internacionales– permanece
inalterado desde entonces.
Tal vez haya llegado el momento de enmendarlo para,
por ejemplo, exigir autorización específica mediante ley para cualquier
operación de crédito público cuyo plazo supere los diez años y para cualquier
financiación de un organismo internacional que exceda determinado monto o no
consista en la renovación de un acuerdo vigente en condiciones más favorables.
1Salvo cuando se indica lo
contrario, los datos sobre la deuda pública del gobierno nacional provienen de
la información oficial difundida en la página de la Secretaría de Finanzas del
Ministerio de Hacienda, que se puede consultar en:
https://www.argentina.gob.ar/hacienda/finanzas/deudapublica/informes-trimestrales-de-la-deuda.
* Abogado de la Universidad Nacional de Rosario y Máster en Derecho de
la Universidad de Harvard. Miembro del Consejo Administrativo de FIDE.
